Документы и жизнь

На заседании Совета безопасности в начале июля Владимир Путин заявил о необходимость скорректировать Стратегию национальной безопасности на основе анализа вызовов и рисков. Отмечалось, что внешнеполитический курс остается неизменным: Россия готова взаимодействовать со всеми, кто этого хочет.

Стратегия национальной безопасности занимает ключевое место в управлении развитием России. Планы по ее корректировке – не просто предпосылка для внесения изменений во множество других документов, но и повод для переосмысления видения настоящего, будущего, национальных интересов страны.

Действующая Стратегия утверждена президентом Дмитрием Медведевым в мае 2009 г. и разработана на период до 2020 года. Она сменила Концепцию национальной безопасности, утвержденную президентом Борисом Ельциным в 1997 г., измененную и дополненную уже Владимиром Путиным в январе 2000 г. – вскоре после того, как он стал исполняющим обязанности президента.

Формирующиеся правила

Год назад был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», необходимость разработки которого начала широко обсуждаться еще в 2008 г. после утверждения другого ключевого документа – Концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года. Она, в свою очередь, рассматривалась тогда как механизм преодоления разразившегося глобального финансово-экономического кризиса, а потому требовала и более ясной системы отношений между различными долгосрочными документами, включая и упомянутую Стратегию национальной безопасности. Тогда задачу решили за счет утвержденных президентом Основ стратегического планирования, однако те остались непубличными и были далеко не всеобъемлющими с точки зрения разрешения накопившихся противоречий. Принятый год назад закон в этом смысле имеет более ясную перспективу.

Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» устанавливает систему стратегического планирования: определяются соответствующие понятия, очерчивается круг вовлекаемых органов власти, формируется иерархия разных типов документов и уровней принятия решений. В частности, указывается, что именно Стратегия национальной безопасности «определяет национальные интересы Российской Федерации».

Этим документом также разграничены полномочия федеральных, региональных и местных уровней власти, а само стратегическое планирование разделено на целеполагание, прогнозирование, собственно планирование и программирование. Стратегия национальной безопасности отнесена к целеполагающим документам самого верхнего уровня. К этой категории отнесены также ежегодное послание президента Федеральному собранию, стратегия социально-экономического развития и документы в сфере обеспечения национальной безопасности. Вся система документов стратегического планирования приведена в Таблице 1.

Таблица 1. Система стратегического планирования в Российской Федерации

Закон устанавливает, что Стратегия национальной безопасности разрабатывается Советом безопасности «совместно с другими участниками стратегического планирования с учетом стратегического прогноза Российской Федерации на долгосрочный период» и корректируется каждые шесть лет. В нынешнем году как раз миновали шесть лет со времени принятия действующей Стратегии национальной безопасности до 2020 г., что является формальным основанием для ее корректировки. Отдельный вопрос – соответствует ли логике долгосрочного планирования практика изначальной заданности сроков коррекции. Из-за складывающейся разветвленной и иерархизированной системы планирования такие документы – последние, где стоит что-либо менять. С другой стороны, учитывая отсутствие в законе регулирования самой процедуры разработки стратегии, которая может потребовать существенного времени, задача по корректировке, поставленная президентом, позволяет задуматься и о подготовке новой версии стратегии после 2020 г.: как она будет осуществляться, на какой основе, кто примет участие в работе и т.д.

«Сверху» и «изнутри»

Так сложилось и, по большому счету, это обусловлено всей логикой развития системы принятия решений в России, что «сверху» не только осуществляется расстановка приоритетов, но и исходит инициатива по их разработке. Никогда еще нация не формулировала свой интерес «изнутри». Вместе с тем тенденции последнего времени, связанные с укреплением институтов гражданского общества, развитием механизмов общественного контроля, повышением открытости власти, демонстрируют, что эффективность и реализуемость принимаемых государством решений во многом определяется вовлеченностью в их согласование негосударственных институтов. Наиболее яркий пример в современной российской практике – работа большого числа экспертов над обновленной Концепцией долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. – так называемой «Стратегией-2020».

Тогда широчайший круг экспертов в течение двух лет размышлял над предложениями по формированию долгосрочной модели развития. Работа началась в преддверии большого электорального цикла 2011–2012 гг. и была попыткой сформулировать консолидированное видение актуальных задач российской экономики для вновь формируемых органов власти. Хотя «Стратегия-2020» так и не была утверждена официально, многие рекомендации нашли воплощение и в предвыборных статьях Владимира Путина и его майских указах, ставших по факту главным руководством к действию для всей вертикали власти как минимум до следующей волны федеральных выборов.

Очевидно, что Стратегия национальной безопасности, которая носит, безусловно, открытый и публичный характер, призвана не просто фиксировать приоритеты, но и объединять общество, отражать его запросы и ожидания относительно будущего России и ее места в мире. Стратегия национального интереса должна опираться на устойчивые и прозрачные механизмы обратной связи с российским многонациональным народом. Об этом говорится и в законе: «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений в целях защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства».

Разработка скорректированной версии стратегии национальной безопасности могла бы осуществляться по схожей с работой над «Стратегией-2020» модели: формирование пула экспертов, итог работы которого представляется на рассмотрение в Совет безопасности. Однако возможны и иные модели обратной связи: без особого назначения и включения в группы эксперты готовят свои варианты стратегии, которые затем предлагаются для общественного обсуждения. В результате у государства появится широкая возможность выбора среди альтернативных вариантов.

На сегодняшний день можно говорить о становлении в России полноценного рынка экспертно-аналитических, исследовательских, политико-консультационных центров и институтов, готовых формулировать и обосновывать долгосрочные проекты и программы развития. Конкурентные механизмы поиска и публичной легитимации оптимальных решений, которые уже наработаны за счет таких институтов, как общественные палаты, общественные и экспертные советы при различных органах власти, интернет-площадки по обсуждению наиболее значимых общественных инициатив, должны использоваться и при решении более сложных задач, имеющих длинный горизонт ответственности и затрагивающих широкий круг интересов.

Но главное, почему привлечение негосударственных организаций к разработке стратегии представляется важным, – российское гражданское общество демонстрирует способность формулировать запрос на национальный интерес. Как ничто другое это показывает реакция на события и последствия украинского кризиса. Крымский консенсус и отношение к гражданской войне в Донбассе – кто бы и какие оценки ни давал – являют собой заявку на проявление национального интереса изнутри, из общественного самоощущения. О глубине и репрезентативности такого рода настроений можно спорить, но исследования последнего года демонстрируют, что пассионарный подъем имеет ясные социологические очертания. В такой ситуации власти остается только фиксировать происходящее. А если хочется оставаться легитимной – то и брать на себя ответственность.

Экономические коридоры

Помимо действующей Стратегии национальной безопасности в России есть целый ряд других документов дальнего горизонта действия. И не только в силу спектра, предусмотренного законодательно и представленного в Таблице 1 (далеко не все из этих документов пока разработаны), – речь о различных и далеко не всегда связанных между собой планах, которые принимались и фиксировались на бумаге все прежние годы. Эндрю Монаган из лондонского Чатем-хауса, анализируя «большую стратегию» России и видя в ней во многом систематизацию и повышение эффективности ручного управления, сравнивает практику регулярно принимаемых целеустанавливающих документов с «дефибрилляцией», позволяющей встряхивать бюрократическую машину и мобилизовывать ее на принятие быстрых и нужных решений.

В целом за последние полтора десятилетия в рамках различного рода реформ (административная, бюджетная, местного самоуправления и др.) система государственного управления в России последовательно перестраивалась в направлении ориентации на результат. В итоге и бюджет стал вместо годового трехлетним, и каждый орган исполнительной власти стал формировать свои планы исходя из определения ожидаемых достижений (так называемые ДРОНДы – доклады о результатах и основных направлениях деятельности), актуализировался вопрос качества государственных услуг.

Все это привело к выстраиванию довольно стройной картины стратегического планирования, по крайней мере в социально-экономической сфере. В ее основе – упомянутая Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (КДР, которая так и не была скорректирована «Стратегией-2020»). В соответствии с нею правительство разрабатывает собственные Основные направления деятельности (ОНДП) – документ среднесрочного планирования, определяющий приоритеты работы данного кабинета министров, действующих министерств, служб, агентств. Такого рода документ впервые принимался правительством Владимира Путина в 2008 г., есть свои ОНДП и у нынешнего кабинета (которые, кстати, совсем недавно, в мае, были утверждены в новой редакции, «с учетом сложившихся экономических условий»).

В рамках ОНДП разрабатывались и принимались государственные программы, которые хотя и имеют долгий горизонт действия (2018–2020 гг.), все же являются основным инструментом реализации и ОНДП, и КДР, да и, по большому счету, всех других ключевых документов. Действующие 43 государственные программы – наиболее ощутимое и зафиксированное проявление перехода к управлению, ориентированному на результат: именно в госпрограммах заявленные приоритеты увязаны с ресурсами, предусмотренными для их достижения до конца текущего десятилетия. Бюджет теперь тоже ежегодно формируется и принимается в соответствии с распределением ресурсов, зафиксированным на годы вперед. Госпрограммы сегодня преобразуют цели в конкретные проекты и мероприятия, их стоимость и сроки реализации – по ним можно судить о достижимости заявленных результатов и политических обязательств власти.

Президентская повестка

Но и такая стройная картина стратегического планирования (КДР – ОНДП – госпрограммы) не в полной мере отражает реальность продвижения по пути долгосрочных приоритетов. Как уже отмечено, масштабная попытка обновления КДР не привела к ее актуализации, ОНДП принимаются и корректируются исключительно по внутриправительственной аппаратной логике, а госпрограммы, однажды утвержденные сверху и увязанные с действующим бюджетом снизу, не находятся в прямой зависимости от вновь принимаемых целеполагающих или прогнозных документов. На них в этом смысле принятый год назад закон «О стратегическом планировании…» не распространяется.

Единственное, что сегодня связывает все действующие в России стратегии, – это совершенно иная категория документов, которая не предусмотрена установленной законом системой стратегического планирования и в силу своего индивидуального характера не подпадает под отдельную категорию. Речь о хорошо известных «майских указах» – первых одиннадцати указах, подписанных Путиным сразу после вступления в должность 7 мая 2012 г., в которых определены цели и задачи развития в различных областях жизни страны до следующего электорального цикла. Сегодня другие стратегические документы актуальны и осуществляются в той мере, в которой содействуют выполнению майских указов.

Все руководители от министров до губернаторов постоянно отчитываются по своим «участкам» майских указов. Регулярные публичные совещания на разных уровнях демонстрируют динамику продвижения к заявленным приоритетам, любые попытки усомниться в их реализуемости трактуются как недоработка чиновников. При этом майские указы с формальной точки зрения остаются документами, в которые с процедурной точки зрения проще всего внести изменения: президент указ принимает, президент же его и правит.

Но с момента подписания ни в один из одиннадцати указов ни разу не вносились какие-либо поправки. И в этой незыблемости тоже есть элемент высшего стратегического характера майских указов в ряду других стратегий: практически все остальные рассмотренные документы подвергались правкам, включая и государственные программы, и ОНДП, и даже подлежащую теперь корректировке Стратегию национальной безопасности до 2020 года. Примечательно, что изменения, которые в нее единственный раз вносились в 2012 г., были связаны как раз с реализацией одного из майских указов – «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки».

С политической точки зрения майские указы стали уже чем-то гораздо большим, нежели просто нормативно-правовые акты: их неизменность – тест на готовность и умение России трезво и реалистично смотреть в будущее. Майские указы прочно заняли нишу главной стратегии России. По сути, они являются публичным и юридически обязывающим политическим обязательством (первым в своем роде) действующей власти перед обществом. Такого рода стратегия понятна и укладывается в общемировую практику: власть определяет приоритеты на время своих полномочий и не обременяет тех, кто придет ей на смену. Гарантией реализации при этом как раз выступают выборы, в ходе которых власть может быть избрана вновь, либо ей на смену придут другие… Но ведь с национальным интересом идея совершенно иная: если увязка майских указов с электоральной логикой – инструмент обеспечения их выполнения, то как раз независимость от выборных процессов – критерий подлинных национальных интересов.

Внешний контур

Особняком в системе стратегического планирования стоят приоритеты, находящиеся за пределами границ России, хотя именно с ними в первую очередь ассоциируется понятие национального интереса и неразрывно связана Стратегия национальной безопасности.

Еще в 2001 г. Владимир Путин на первом для себя в качестве президента совещании руководящего состава дипломатической службы отметил, что «у державы с таким геополитическим положением, как Россия, национальные интересы есть везде». В дальнейшем этот тезис активно развивался и находил воплощение и в новых версиях внешнеполитической концепции, и в других документах, и в практике правоприменения.

Базовым стратегическим документом для российской дипломатии является Концепция внешней политики. Действующая версия утверждена президентом 12 февраля 2013 года. Помимо нее есть и один из майских указов – «О мерах по реализации внешнеполитического курса», который в Концепции внешней политики прямо отнесен к ее нормативно-правовой основе (Стратегия национальной безопасности поименована в этом контексте ниже). Есть и особая государственная программа – «Внешнеполитическая деятельность». Этот документ – единственный из майских указов, который не содержит конкретных цифровых индикаторов и измеримых результатов, а значит, в большей степени, чем остальные, декларативен. Госпрограмма же носит по большей части непубличный характер.

В последнее время принят и ряд других документов, которые определяют российские приоритеты на мировой арене и имеют безусловно стратегический характер. К ним, например, могут быть отнесены Концепция участия Российской Федерации в объединении БРИКС и Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию, утвержденная президентом в 2014 году.

Очередное обращение к Таблице 1 позволяет сделать вывод, что никакие из перечисленных стратегических документов внешнеполитического характера напрямую законом «О стратегическом планировании…» не предусматриваются. Единственная категория, к которой их можно отнести, – документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу.

Очевидно, что такое положение внешнеполитических документов никак не отражает высокой значимости, которую они имеют для развития страны, и роли, которую по факту играет отечественная дипломатия. Законодатель как будто забыл либо сознательно исключил широкий пласт внешнеполитического целеполагания из регулируемого поля стратегического планирования – возможно, конечно, из благих побуждений, дабы лишний раз не ограничивать российские внешнеполитические амбиции.

Вместе с тем современные условия подталкивают как раз к более активному вовлечению внешней политики в общие механизмы повышения эффективности государственного управления. Это связано не столько с преодолением традиционной обособленности дипломатической службы, сколько с растущей вовлеченностью в международное сотрудничество как других министерств и ведомств, так и институтов гражданского общества. Во всем мире дипломатия становится технологичнее и контактнее, вовлекает все большее число заинтересованных сторон и негосударственных игроков. Официальные институты вполне уверенно опираются на более гибких и конкурентоспособных представителей общественной дипломатии, которые в силу экономических или социальных причин сами по себе могут быть глубоко заинтересованы в продвижении приоритетов страны, в защите ее национальных интересов. Внешняя политика, как и экономика, должна в большей степени ориентироваться именно на результат и быть менее замкнутой в институциональном плане.

Сегодня Россию на мировой арене представляет уже не только МИД. Все большую роль играет и Минэкономразвития, и Минтранс, и Минэнерго, и Минобрнауки, и еще целый ряд структур. Все они, реализуя различные отраслевые, инфраструктурные, гуманитарные проекты, должны опираться на единую стратегическую линию, обеспечивающую продвижение и защиту национальных интересов за пределами России.

Более того, даже свое участие в глобальном взаимодействии Россия осуществляет через более чем 40 (!) министерств и других федеральных структур, включая госкорпорацию «Росатом» и Курчатовский институт. На выплату взносов в различные международные организации этим ведомствам выделяется более 70 млрд рублей в год. Страна вправе рассчитывать, что эти деньги идут на защиту ее национальных интересов. Однако есть ли у 40 ведомств единое представление об этих интересах? Механизмы их согласования? Существует ли основа для интеграции и объединения усилий разных игроков во имя общей цели?

Пока, как демонстрирует широкое меню действующих стратегий, все акторы даже внутри России склонны использовать возможность выбора и руководствоваться собственной логикой, которая далеко не всегда имеет точки соприкосновения с логикой государственной. И в этом смысле корректировка Стратегии национальной безопасности, о необходимости которой заявил Путин, может быть использована для кодификации всех существующих стратегий и выявления национальных интересов.

Стратегия как она есть

Действующая Стратегия национальной безопасности до 2020 г. включает шесть разделов:

1. Общие положения.
2. Современный мир и Россия: состояние и тенденции развития.
3. Национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты.
4. Обеспечение национальной безопасности.
5. Организационные, нормативные правовые и информационные основы реализации настоящей Стратегии.
6. Основные характеристики состояния национальной безопасности.

Национальные интересы трактуются как совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства. А формулируются они следующим образом:

• развитие демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики;
• обеспечение незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета;
• превращение Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.

Стратегические приоритеты разделяются на приоритеты национальной безопасности и приоритеты устойчивого развития. Как можно убедиться, нигде из рассмотренных выше стратегических документов такого рода разделение и терминология не используются.

Вызовам и рискам, на основе анализа которых президент поручил корректировать Стратегию, в тексте уделяется достаточно места, однако особого раздела для них не предусмотрено, равно как и не выделено их полного закрытого перечня. Тем не менее в их числе называются и противоречия между основными участниками мировой политики, и распространение оружия массового уничтожения, и информационное противоборство, и ксенофобия, и даже дефицит пресной воды. Вместе с тем системы отношений между перечисляемыми глобальными угрозами, их ранжирования или оценки Стратегия не предусматривает.

Среди международных форматов, интересных для России, называются «Группа восьми», РИК и БРИК (тогда еще без Южной Африки). Последний лишь упоминается, в то время как ШОС и ОДКБ выделяются особо. Много говорится о сотрудничестве с участниками СНГ, но совсем не упоминаются еще не существовавшие тогда Евразийский и Таможенный союзы. Корректировка Стратегии наверняка станет поводом не только для актуализации всех этих механизмов, но и для переосмысления и соотнесения их между собой в долгосрочной перспективе.

Какой будет скорректированная Стратегия национальной безопасности и в каких формулировках будут изложены национальные интересы, прояснится уже совсем скоро. По большому счету, она станет прологом к еще более глубокой работе над следующей Стратегией, которую придется принимать в 2020 году. От того, как будет строиться работа над ней, зависит и ее результативность: будет ли это постоянно действующий документ, направляющий всю разветвленную систему стратегий и концепций и придающий импульс слаженной активности государственным органам, бизнесу, НКО, или это окажется очередным бюрократическим продуктом, оттеняющим новые успехи ручного управления. Экспертному сообществу имеет смысл извлечь уроки из прежнего опыта подготовки проектов стратегических документов и ориентироваться на укрепление и развитие механизмов обратной связи с обществом. Государство в последнее время отработало способность устанавливать такие связи в различных сферах и отраслях. Сегодня пришло время их интегрировать в единое консолидирующее звено – найти правильные слова для национальных интересов страны, с которыми согласятся следующие поколения. Александр Коньков